Intervento della ministro Paola Severino per la cerimonia d'inaugurazione dell'anno giudiziario forense 2012

« Signor Presidente, Signori Avvocati,

Rivolgo il mio doveroso saluto a Lei nella qualità di  Presidente ed a tutti i componenti del Consiglio Nazionale Forense.

Sono grata a tutti voi per l’invito a partecipare a questa solenne seduta, che  corrispondeva  ad un preciso proposito, manifestato all’atto del mio insediamento, per i legami che derivavano dalla comune professione.

Oggi vivo il presente incontro come un dovere istituzionale,  legato  altresì  alla delicata fase della vita del Paese, nel cui contesto il tema della giustizia richiede la massima attenzione e un notevole impegno da parte di tutti, specie in un momento così difficile   per le ridotte risorse disponibili.

Proprio  in tema di stanziamenti per la giustizia,  si è cercato di non incidere sulla funzionalità di un servizio “essenziale” per i cittadini e l’auspicata crescita economica, utilizzando, al meglio, le risorse disponibili, concentrando gli interventi su alcune priorità essenziali, per assicurare una amministrazione delle giustizia efficiente ed efficace.

Perché si possa pervenire all’auspicato progressivo miglioramento della situazione in essere, è necessario valorizzare gli spazi per un dialogo costruttivo tra i soggetti istituzionali, animati dal comune obiettivo del miglioramento del sistema giudiziario.

E’ necessario avviare un nuovo metodo di lavoro fatto di concretezza ed operatività, dove il confronto anche serrato, superi ogni logica di contrapposizione e consenta  un approccio solidale ai problemi, così da trovare soluzioni con il contributo di tutti.

In quest’ottica, ho sempre ritenuto necessario individuare insieme (Parlamento, Governo, Ministro, CSM, Consiglio Nazionale Forense) le scelte da compiere per interventi incisivi e permanenti sulle complesse questioni della giustizia, pur rivendicando al Governo il diritto-dovere di assumere decisioni, anche impopolari, quando la situazione o, ancor più, una legge-delega o di delegificazione, lo impongano.

So che i provvedimenti adottati non hanno trovato sempre il consenso del mondo forense, anche se nel suo complesso e nella sua parte più ragionevole, operosa e silenziosa, esso ha mostrato di comprenderne la necessità.

Signor Presidente la sua relazione è stata ben più di una sintesi di un anno. Lei, giustamante, ha posto al centro della sua analisi un importante passaggio: il confronto.

Il confronto per dare spazio all’avvocatura, quale pilastro del sistema giuridico; il confronto per porre attenzione ai problemi generali delle libere professioni ed a quelli specifici della professione forense.

Il confronto, però, è utile se si svolga tra interlocutori che hanno intenzione di costruire insieme, basandosi su valori condivisi dalla collettività e non già tra soggetti pregiudizialmente contrapposti, animati da valori di parte, o peggio da interessi personalistici e localistici.

La mia storia personale, la mia esperienza accademica e professionale vanno tutte nella direzione di una concezione “alta” della professione di avvocato. Egli è il necessario attore del contradditorio processuale, senza il quale non vi può essere processo giusto.

Il ruolo dell’avvocato pone oneri che vanno oltre i normali assetti professionali, perché è il protagonista, in condizioni di parità dignità con l’accusa pubblica, nella dialettica processuale e perciò la sua funzione è una condizione di legittimazione della giurisdizione.

La sua, sig. Presidente, è una ampia diagnosi sui disagi delle professione e soprattutto di quella forense, che si innestano su una concezione illuminata del ruolo di avvocato. Un modello di professionista autonomo ed indipendente, consapevole della dimensione pubblicistica della funzione difensiva, quale è stato –mi piace che sia stato ricordato e voglio anch’io rendergli merito- l’avv. Fulvio Croce, Presidente dell’Ordine di Torino, ucciso per difendere la tenuta dello Stato di diritto, nel momento del massimo attacco delle organizzazioni terroristiche.

Tuttavia non posso non evidenziare come ci si ritrovi spesso in questa immanente contraddizione, che da un lato si sollecita la necessità di riforme ed al contempo ci si lamenta dei cambiamenti normativi.

Conciliare questa contrapposizione, seppur difficile non è impossibile.

Penso quindi, forte delle precedenti esperienze, ad un tavolo di consultazione al Ministero, che veda la presenza degli operatori giudiziari, ma soprattutto aperto al confronto di magistrati e avvocati.

Ritengo che questa iniziativa possa aiutare a superare le recenti incomprensioni ed essere un’utile tassello sulla strada del confronto da Lei  sig. Presidente tanto auspicato. Ritengo che questo metodo di lavoro, possa costituire un passaggio importante per potere ottenere contributi utili e concreti nella individuazione delle soluzioni adeguate ai problemi.

Ritengo però giusto evidenziare un concetto fondamentale che voglio esporre partendo da un dato da tutti condiviso, che è quello dell’attuale insostenibilità della giustizia civile, su cui ritornerò nel corso della relazione.

E’ opinione generalizzata che bisogna ridurre i carichi di lavoro del giudice civile, per evitare che sia travolto da un peso insostenibile, con effetti devastanti per il settore.

Vi è la generale condivisione di prevedere meccanismi deflattivi che possano contribuire alla riduzione dei flussi e quindi a un più agevole smaltimento del carico.

Si è intervenuti con la legge sulla mediazione civile, che, con i limiti di cui dirò, sta producendo qualche risultato utile. Ebbene, mi pare giusto chiedere riforme per conseguire un certo risultato; quando poi le riforme, sia pure con fatica, arrivano, senza la necessaria collaborazione, l’applicazione diventa ardua.

Io penso che confronto significhi anche collaborazione e che sia questa la giusta prospettiva in cui collocarsi. O l’esperienza dimostra la necessità di modifiche oppure bisogna adeguarsi alla normativa adottata.

Proprio la disciplina della mediazione civile dimostra la sua notevole importanza per il funzionamento del processo civile.

Nel periodo compreso tra il 21.3.2011 ed il 31.3.2012 gli affari iscritti presso gli organismi di mediazione abilitati risultano pari a 91.690, tenendo conto comunque che il flusso è destinato a crescere sensibilmente, dal momento che le materie del risarcimento da circolazione stradale e quella delle liti di condominio sono state inserite solo dal 21.3.2012.

Per i tentativi di mediazione cui ha aderito la controparte, il risultato è particolarmente confortante, dal momento che almeno nella metà dei casi si giunge all’accordo.

Si tratta tuttavia di un dato relativo in quanto, per altro verso, i due terzi dei tentativi di mediazione non vedono purtroppo la partecipazione della controparte, cosicchè lo strumento realizza i suoi effetti per il solo 35% degli affari previsti.

Pertanto, può dirsi che se vi è partecipazione al tentativo di mediazione, la sua percentuale di riuscita è alta; quindi, quanto più si sensibilizzerà l’adesione al meccanismo della mediazione, tanto più si accrescerà l’effetto deflattivo sui carichi di lavoro della giustizia civile.

In quest’ottica, è importante il ruolo dell’avvocato nella possibilità di l’accesso alla mediazione. Appare quindi necessario sensibilizzare alla pratica della mediazione, valorizzando, a livello professionale, la definizione della controversia con strumenti alternativi alla tipica decisione giudiziaria. In questo senso apprezzo l’iniziativa del Consiglio di diffusione, attraverso una apposita Commissione, della cultura della conciliazione. Come auspico un forte incremento degli organismi costituiti dagli Ordini forensi, quale garanzia di imparzialità, correttezza e professionalità.

Uno dei primi impegni assunti al momento dell’insediamento del nuovo Governo ha riguardato l’istituzione del Tribunale delle Imprese.

Si tratta di una riforma che assume un rilievo centrale per il recupero della competitività del Paese rispetto agli altri “concorrenti” europei.

L’obiettivo della costituzione di un giudice specializzato in materia d’impresa, attraverso la concentrazione delle cause presso un numero ridotto di uffici giudiziari, è quello di ridurre i tempi di definizione delle controversie in cui è parte una società di medie/grandi dimensioni, aumentando in tal modo la competitività di tali imprese sul mercato.

Per rendere operativa, nell’immediato, la riforma, ho chiesto il contributo   del CSM affinchè in fase di avvio si possano adeguatamente e tempestivamente predisporre le peculiari misure organizzative necessarie, e l’adeguamento degli organici dei magistrati nelle sedi ove è previsto un sensibile aumento dei carichi di lavoro in conseguenza degli operati accorpamenti.

Il CSM, con la delibera del Plenum del 11.7.012, nell’esprimere pieno apprezzamento per la riforma, ha elaborato una disciplina secondaria elastica, che contempla moduli organizzati alternativi, tutti comunque orientati alla creazione di sezioni specializzate. In questa logica, è stata  prevista la possibilità di una regolamentazione secondaria che preveda, in sede di mobilità, trasferimenti mirati dei magistrati presso i nuovi uffici.

Al contempo e in via speculare, si è inteso intervenire sul processo civile di secondo grado e su quello di Cassazione.

Ciò si è fatto con il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, recante, “Misure urgenti per la crescita del paese”.

Con le nuove norme si è inciso sul giudizio di appello prevedendo un filtro volto a realizzare una sorta di scrematura degli atti di gravame (ad esclusione delle cause per le quali è previsto l’intervento obbligatorio del p.m., che si presumono connotate da un rilevante interesse pubblico), fondato sulla ragionevole probabilità di accoglimento del mezzo. In questo modo diverrà possibile selezionare le impugnazioni meritevoli di essere trattate approfonditamente, cui destinare in via esclusiva le risorse delle Corti di Appello.

Nel settore civile, la pendenza complessiva nel periodo 2010-2011 è in aumento nelle Corti di Appello (444.908 nel 2011 a fronte di 430.503 nel 2010, con un incremento del 3,3%). Sempre nel medesimo periodo, nonostante una flessione delle iscrizioni di nuovi giudizi in appello, la durata media dei procedimenti di secondo grado è aumentata da 947 a 1032 giorni ( più 9%).

Nel 68% dei casi, le sentenze di appello sono di conferma della decisione di primo grado.

Anche per il giudizio di cassazione, nonostante una diminuzione delle pendenze dei giudizi civili ed un aumento della produttività dei magistrati, si registra un aumento della durata media del procedimento civile, aumentata nel 2011 a 36,7 mesi, contro i 35,4 del 2010. La percentuale di accoglimento delle impugnazioni è del 35%.

Tale situazione ha ingenerato una sorta di incentivo all’impugnazione, costituito dalla prospettiva di lucro relativa all’indennizzo riconosciuto dalla c.d. legge “Pinto”, dipendente dalla violazione del termine ragionevole di durata del processo.

La valutazione sulla proponibilità del gravame non dipende più dal risultato processuale atteso, ma dalla prospettiva di lucro relativo all’indennizzo riconosciuto dalla legge c.d. Pinto.
Infatti, i dati del contenzioso relativo alla c.d. Legge Pinto registrano un continuo aumento. I ricorsi alle Corti d’Appello al 2011, sono 53.138, rispetto ai 44.101 nel 2010, con un incremento annuale del 20,5%.

Anche per la Corte di Cassazione, la c.d. legge Pinto è diventata un’area di rilevante impegno, considerato che nel 2011 sono stati definiti 3.709 ricorsi, pari all’11,3% del totale della produzione.
Tale insostenibile situazione ha indotto a prevedere, nello stesso decreto legge, significative modifiche alla disciplina sostanziale e processuale, dei procedimenti relativi alle domande di indennizzo per violazione del termine di durata ragionevole del processo civile e penale.

L’intervento è animato dagli obiettivi paralleli di razionalizzare il procedimento giurisdizionale presso la Corte di Appello e di contenere la spesa pubblica collegata agli indennizzi che ne derivano.

Siamo infatti arrivati al paradosso che gli stessi procedimenti di indennizzo per violazione della durata ragionevole, causa i ritardi nelle definizioni, generano a loro volta ulteriori richieste per eccessiva durata, in una sorta di circolo vizioso che si autoriproduce senza fine.

La necessità di intervenire soprattutto sulle dinamiche giudiziarie che possano contribuire positivamente al superamento dell’attuale congiuntura economica ha indotto ad introdurre alcune significative modiche all’istituto del concordato preventivo e dell’accordo sulla ristrutturazione dei crediti, sul modello del Chapter 11, della legge fallimentare americana.

L’opzione di fondo è quella di incentivare l’impresa a denunciare per tempo la propria situazione di crisi, prevedendo che il debitore possa accedere alle protezioni previste dalla legge fallimentare, sulla base della mera presentazione della domanda di concordato preventivo, riservandosi di presentare la proposta, il piano e la documentazione relativi alla richiesta entro un termine che viene deciso dal giudice.

Sicuramente significativo è stato poi l’impegno sul fronte dell’organizzazione delle strutture centrali e periferiche.

Una priorità assoluta è quella di procedere con una gara nazionale per la gestione del servizio di ascolti telefonici e ambientali. Da tale iniziativa ci si aspetta di ottenere risparmi tra i 200 ed i 250 milioni di euro l’anno, già inseriti nel decreto legge sulla Spending Review.

Sempre nell’ottica di migliorare l’efficienza nel civile, nell’ambito della riprogrammazione dei fondi strutturali per le zone disagiate, d’intesa con il Ministro per la Coesione Territoriale, Fabrizio Barca, abbiamo programmato un intervento per il miglioramento delle performance dei servizi della giustizia civile nei Tribunali delle regioni del Sud Italia, che porterà ad attivare il processo civile telematico e le notifiche telematiche in una ventina di sedi.

La seconda linea di azione supporterà l’attivazione del sistema di gestione del flusso di lavoro dei decreti ingiuntivi telematici in alcuni uffici giudiziari individuati all’interno dello stesso gruppo di Tribunali.

In tempi in cui il Governo è impegnato nell’opera di riqualificazione delle spesa e di recupero dell’efficienza, auspico di trovare, almeno sulle linee di fondo, la condivisione  del Consiglio sul delicato  intervento di riduzione e redistribuzione territoriale degli uffici giudiziari di primo grado.

Al decreto attuativo della delega per la revisione delle circoscrizioni giudiziarie relativo al corposo riassetto degli uffici del giudice di pace, che tante risorse consentirà di recuperare e riutilizzare presso gli uffici con maggiore deficit di personale amministrativo, si affianca ora quello sulle sezioni staccate e sui tribunali non provinciali.

Le resistenze locali, soprattutto dei fori interessati alla revisione,  per molti versi comprensibili, ma dalle quali non possiamo farci condizionare, sono talmente rilevanti che soltanto la piena collaborazione tra le nostre Istituzioni potrà consentire di portare a termine questa importante riforma, attesa oramai da troppo tempo e non più differibile.

Auspico che sul punto vi sia una valutazione scevra da pregiudizi, così come finora è avvenuto con il CSM, i cui componenti e soprattutto il Vice-Presidente avv. Vietti, nell’esprimere in pubblico le loro opinioni, hanno convenuto sulla necessità di razionalizzazione delle geografia giudiziaria.

Ovviamente il pensiero del CSM sarà quello del parere che è chiamato ad adottare nei termini previsti dalla legge di delega.

La bontà delle sintesi finali di tutti questi sforzi avrà riconoscimento, forza ed autorevolezza direttamente proporzionali al grado di condivisione che si vorrà dare a questo lavoro.

Il Ministero è anche impegnato su un tema di diretto interesse per l’avvocatura.

Si tratta dello schema di Decreto del Presidente della Repubblica recante “Riforma degli ordinamenti professionali in attuazione dell’articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. L’intervento normativo di riforma degli ordinamenti professionali trova fondamento in un contesto di legislazione primaria modificatosi in un breve arco temporale.

Individuata nei regolamenti di delegificazione la modalità normativa attraverso cui provvedere alla voluta liberalizzazione delle professioni, in un più ampio contesto di norme finalizzate all’eliminazione delle indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche, i principi cui conformare l’attività normativa secondaria, sono stati fissati nelle varie leggi che si sono succedute nel tempo.

Lo schema di decreto in corso di elaborazione è destinato a riformare, nei limiti dei principi indicati dalla legge, tutte le professioni regolamentate siano quindi esse esercitate da professionisti iscritti in ordini che da quelli organizzati in collegi.

Ne deriva una struttura dell’articolato, unico per tutte le professioni, ripartito in quattro Capi, il primo dei quali reca disposizioni generali, mentre gli ulteriori capi contengono alcune necessarie disposizioni specifiche relative a singole categorie professionali.

La disciplina, ispirata da esigenze di tutela della qualità della prestazione e del cliente (che si trova in una posizione di c.d. “asimmetria informativa” rispetto al professionista, non potendone valutare la qualità del servizio), riguarderà l’ accesso ed esercizio dell’attività professionale; la pubblicità degli albi professionali territoriali; l’obbligo, cui è tenuto il professionista, di stipulare idonea assicurazione; il tirocinio per l’accesso alla professione e la formazione permanente; la riforma del sistema disciplinare delle professioni; la problematica del compenso per le prestazioni professionali collegata agli obblighi informativi in favore del cliente ed alla previsione di un preventivo di massima.

Proprio in questi giorni il Consiglio di Stato ha emesso il proprio parere, i cui punti salienti riguardano:

• l’obbligatorietà del tirocinio per tutte le professioni;
• la presenza di terzi non iscritti nei consigli disciplinari locali;
• l’incompatibilità tra funzioni amministrative e disciplinari anche per i consigli nazionali che svolgono funzioni giurisdizionali.

Dico subito che ho qualche perplessità sui suggerimenti del Consiglio di Stato, specie sull’ultimo punto, attesa la natura di giudice speciale del Consiglio Nazionale Forense, come sottolineato dal prof. Alberto Capotosti, che impone la necessità di cambiamenti attraverso una fonte primaria.

In ogni caso, le indicazioni dell’Organo consultivo saranno oggetto di studio e di approfondimento, così da individuare le soluzioni più adeguate, corrispondenti al mandato del Legislatore.

Dico anche che qualche perplessità aggiuntiva la nutro anche in merito ai rilievi fatti dal Consiglio di Stato in materia di regolamentazione tariffaria.

Sono perfettamente consapevole e perciò  ho molto apprezzato l’analitica relazione del Presidente Alpa sul fatto che la nuova regolamentazione (proveniente da più fonti) interviene in modo sensibile sul rapporto tra fonte legislativa e potestà di regolamentazione interna.

Analizzando tale problematica in chiave di rapporti tra ordinamenti giuridici – continuando a considerare quello libero-professionale come tale - si può affermare che le due realtà, l'una sovrana, l'altra autonoma (o se si preferisce l'una derivante, l'altra derivata), non siano mondi separati ed incomunicanti: l'entificazione del soggetto esponenziale della categoria da parte dello Stato rappresenta, invero, un primo ed importante punto di snodo e di contatto ed è la testimonianza del fatto che l'ordinamento generale ha inteso assumere come doverosa la cura di alcuni interessi correlati all'attività professionale. Ed in base al principio generale secondo cui l'ordinamento derivato, pur essendo autonomo, non può porsi in conflitto con l'ordinamento derivante, si ricava il corollario che sancisce l'assoluta impossibilità delle norme interne a porsi in contrasto con la normazione primaria (e con quella regolamentare che intenda dare attuazione alla stessa) ed, ovviamente, con i principi costituzionali e generali dell'ordinamento derivante.

Rispetto a tale problematica credo però che un punto di equilibrio possa individuarsi nel riconoscimento di una capacità normativa interna, nel contesto delle fonti istituzionali, purchè le regole prodotte  siano in armonia con “la tavola dei valori” che sta alla base dell’ordinamento giuridico.

Ho già espresso questo pensiero ieri, quando, in termini molto più divulgativi, ho evidenziato che il Governo, con emanazione del egolamento sulle professioni, sta attuando una precisa legge dello Stato che ad esso ha conferito una delega per disciplinare alcuni aspetti comuni agli ordinamenti professionali. L’Esecutivo non può invece ispirarsi a principi contenuti in un disegno di legge ancora all’esame delle Camere. Va inoltre precisato che la potestà regolamentare conferita dalla legge delega è limitata al solo regime ordina mentale della professione forense e non incide affatto sulle modalità di pieno esercizio del fondamentale diritto-dovere di difesa, che sono e rimangono disciplinate dalle legi vigenti, su base costituzionale.

Sig. Presidente, sigg. Avvocati, ho voluto soltanto far conoscere le coordinate principali del mio impegno di Governo, lieto dei tanti suggerimenti che ho ascoltato sui temi sollevati e su altri che potranno venire dal Consiglio Nazionale Forense nel moltiplicarsi, come io mi auguro,  delle occasioni di incontro.

Sono infatti convinta che il confronto, anche serrato, è il metodo migliore per poter progredire nel segno di una condivisa azione di recupero di efficienza, che è certamente desiderio di tutti.

Non credo invece che dallo scontro possano derivare risultati utili.

Mi auguro quindi che l’incontro con il massimo organo istituzionale dell’avvocatura italiana sia fruttifero per tutti, per l’avvocatura, ma anche per me, del cui mondo sono orgogliosa di essere stata parte.

Grazie ».


Fonte: www.giustizia.it

www.iusreporter.it

A cura dell'Avv. Giuseppe Briganti